Introduction

Les entreprises de distribution et de transport de gaz naturel offrent des solutions énergétiques à plus de six millions de foyers, d’entreprises et d’établissements dans des collectivités d’un bout à l’autre du pays. Aujourd’hui, bien au-delà de la moitié de la population canadienne compte sur un gaz naturel abordable, propre, sécuritaire et fiable pour alimenter les foyers, les appartements, les édifices, les hôpitaux, les écoles, les entreprises et les industries.

Le présent document d’information décrit les processus que les offices, les commissions ou les tribunaux de l’énergie (OCTE) ont mis en place pour communiquer avec les contribuables et déterminer leurs besoins, de même que pour représenter « l’intérêt public ». Il se penche également sur certaines questions clés concernant la marge d’autonomie don’t disposent les OCTE par rapport au processus politique.

Apperçu

Les services publics de distribution de gaz naturel et d’électricité exploitent ce qui est souvent défini comme des monopoles naturels. La raison est assez simple : comme il est impensable que l’infrastructure des entreprises concurrentes soit gérée de façon à assurer la distribution au moyen de réseaux parallèles de conduites et de câbles, il n’existe qu’un réseau de conduites et qu’un réseau de câbles. En l’absence de concurrence, les intérêts du consommateur sont considérés par rapport à ceux des services publics au moyen d’un processus de réglementation contrôlé par les OCTE qui détiennent des pouvoirs quasi judiciaires. Les règles et règlements administrés par les OCTE, habituellement à l’échelle provinciale, ont en effet autorité sur le marché libre. Les actions et les décisions des OCTE sont guidées par la loi et parfois, le gouvernement en place donne des directives qui s’ajoutent à la loi. Dans ce cadre législatif et directif, les OCTE se prononcent sur les intérêts économiques des parties et prennent des decisions dans « l’intérêt public ».

Les OCTE mènent des audiences formelles et d’autres processus de consultation en vue de recueillir de l’information et les diverses opinions sur des questions sur lesquelles ils statuent. Les OCTE utilisent également divers moyens de communication électroniques et écrits pour réunir et transmettre de l’information au public concernant leurs opérations et d’autres activités et, en fin de compte, pour communiquer leurs décisions. À l’intérieur de ce cadre étendu, chaque OCTE applique des règles et des restrictions qui déterminent le choix des participants et le processus de participation.

La majeure partie du public ne prend jamais la décision de participer aux audiences. Il existe sans aucun doute de nombreuses raisons à ce manque de participation, comme le temps et les efforts exigés, la complexité et/ou une croyance selon laquelle le processus a la capacité de s’autogérer. L’une des conséquences observée est que la plupart des interventions au cours d’audiences et de consultations réglementaires viennent du même petit groupe d’individus ou d’organismes, ce qui peut soulever des questions sur l’efficacité du processus d’intervention. Toutefois, étant donné que les OCTE ne sont pas tenus d’appliquer les recommandations précises des intervenants, mais seulement de les prendre en considération; la compréhension générale est que le processus est un moyen légitime de mieux discerner l’intérêt public.

Le processus d’audiences publiques

Afin de s’assurer qu’ils comprennent parfaitement l’intérêt public, les OCTE invitent des personnes et des groupes susceptibles d’être touchés par leurs décisions à « intervenir » au cours des audiences formelles.

Avis d’audience :

Pour commencer, la loi exige qu’un avis visant à informer le public soit distribué lorsqu’un OCTE traite une question « touchant l’intérêt public ». Cet avis peut être publié dans des journaux, joint à la facture du client ou transmis par tout autre moyen jugé approprié. La loi stipule également que les parties ont le droit d’être « entendues » sur les questions qui touchent leurs intérêts.

Dans le cadre de ce processus, les OCTE peuvent voyager partout à l’intérieur de leurs territoires de competence pour assurer un accès facile à ceux qui sont touches par une question. Afin de recueillir de l’information et de faciliter la participation à une audience, les OCTE utilisent également l’audioconférence et la vidéoconférence. Comparativement aux tribunaux, les OCTE ont une procédure et des règles de preuve plus flexibles élaborées pour encourager la participation du public.

La principale forme de participation publique employee par les OCTE est un processus « d’intervention ». Ce dernier est perçu comme un moyen efficace d’exprimer des préoccupations, des idées ou des commentaires. En général, les intervenants sont autorisés à addresser des demandes d’information formelles, à presenter des éléments de preuve et à contre-interroger des témoins fournissant des preuves. Cette participation permet aux parties intéressées de mieux comprendre et peut-être d’influencer les actions proposées par les services publics réglementés. Elle s’avère également utile pour « compléter le dossier de la preuve » de manière à ce que les OCTE, de même que le public touché, puissent être assurés que toutes les parties concernées ont eu l’occasion de faire connaître les enjeux qui les touchent, leurs opinions et leurs préoccupations.

Droit de comparaître et intervention au cours d’une audience :

Les OCTE mettent en place des conditions et des normes permettant de déterminer les personnes pouvant obtenir le « droit de comparaître » à titre d’intervenants. En général, un intervenant doit faire preuve d’un intérêt considérable pour le résultat de la procédure ou représenter un nombre important de contribuables.

Les intervenants éventuels font une demande à l’OCTE pour obtenir le droit de comparaître à une  audience et sont demandés à fournir des renseignements comme suivants :

    • Une description d’eux-mêmes ou de leur groupe;
    • Leur appartenance à un groupe, s’il y a lieu, et leur lien ou affiliation à d’autres groupes;
    • Leur intérêt précis quant à la procédure et les motifs de leur intervention;
    • Un énoncé concis de la nature et de la portée de leur participation telle que prévue;
    • Une demande de la preuve écrite, si désirée;
    • Une indication spécifiant s’ils ont l’intention de recouvrer des coûts.

Dans certains territoires de compétence, l’OCTE ou le gouvernement peut nommer un « intervenant public » ou un « protecteur du consommateur » pour les audiences. Cet intervenant désigné, habituellement un défenseur du bien public qualifié, peut contribuer à réduire le chevauchement des efforts déployés, à diminuer les coûts liés à l’audience et à faciliter l’intervention du public. Inversement, certains OCTE n’acceptent que des éléments de preuve écrits pour appuyer une position.

Recouvrement des coûts ou soutien financier des intervenants :

Les intervenants peuvent recevoir un soutien financier pour les aider avec certaines dépenses, comme celles liées aux témoins experts et à la preparation de la preuve. Cet argent provient généralement des services publics et des contribuables. Le financement varie considérablement d’une année à l’autre et d’un territoire de compétence à l’autre, dépendamment du nombre et de la durée des audiences. En 2012, le financement des intervenants s’est élevé à un peu plus de 20 millions de dollars pour l’année et a dépassé 29 millions de dollars en 2009.

Certains croient que ce soutien financier permet « d’uniformiser les règles du jeu », car les services publics réglementés sont perçus comme ayant plus de ressources financières et d’information à leur disposition lorsqu’ils préparent, présentent et défendent une requête. D’autres prétendent que le soutien financier favorise une intervention excessive de certains groupes et experts qui deviennent des intervenants réguliers dans les salles d’audience. En général, comme les intervenants réguliers connaissent mieux les enjeux et sont beaucoup plus familiers avec le processus d’audience, ils sont en mesure de mieux compléter le dossier de la preuve et l’information.

Les OCTE prennent souvent les décisions relatives aux demandes de soutien financier seulement une fois l’audience terminée. Ils examineront l’importance et la pertinence de la contribution d’un intervenant et si elle a mené à une meilleure compréhension de la question. Ils jugeront également si l’intervenant a fait preuve de responsabilité et de collaboration et s’il a fourni un effort raisonnable pour obtenir une autre source de financement.

Les OCTE détiennent le droit d’accorder ou de rejeter en partie ou en totalité les montants demandés. Dans certains cas, le soutien financier aux intervenants n’est accordé qu’à des groupes qui disposent de ressources limitées. Finalement, le soutien financier est laissé à la discretion de l’organisme de réglementation.

Autres processus de participation

Étant donné que la participation à une audience est coûteuse et impressionnante, la plupart des OCTE offrent d’autres moyens au public de présenter leurs idées et commentaires. Par exemple, les parties peuvent demander un statut de participant ou soumettre des communications écrites ou des lettres de commentaires pour exprimer leurs opinions, sans toutefois participer à une audience ou remettre des éléments de preuve directs sous serment. Une partie peut également faire le choix de participer à la procédure en tant qu’observateur. Habituellement, si elles sont choisies, ces solutions ne permettent pas de contre-interroger des témoins ou de questioner les autres parties de l’audience. Les OCTE peuvent également avoir recours à des consultations préparatoires à l’audience, comme des conférences de parties intéressées permettant de préciser la question en cause, d’encourager le dialogue et éventuellement, de résoudre certaines questions sans qu’une audience ne soit nécessaire.

Outre ces solutions, les OCTE disposent également d’un processus de plaintes des consommateurs pour régler des différends concernant la facturation ou pour apaiser des mécontentements à l’égard des services reçus.

Engagement du gouvernement dans le processus de réglementation

Comme il a été mentionné, un OCTE est un organisme quasi judiciaire dont l’autorité est établie par la loi. Il ne constitue donc pas un pouvoir judiciaire, il est plutôt un représentant du pouvoir législatif du gouvernement. Il est d’usage que les gouvernements respectent les paramètres législatifs des OCTE, mais ils peuvent faire appel aux instructions du ministre pour diriger les OCTE vers des résultats précis en matière de politiques. Les gouvernements sont en droit d’agir ainsi, mais cette façon de faire a des conséquences. Tandis que la loi procure un niveau convenable de certitude, les instructions, de par leur nature, peuvent amoindrir cette certitude, car elles peuvent apparaître et disparaître beaucoup plus facilement qu’une loi. Si en réalité les décisions sont prises en fonction du pouvoir ministériel plutôt que de la loi, l’indépendance des OCTE sera remise en question. L’une des conséquences possibles dans ce cas est la « politisation » du processus de réglementation : il devient alors difficile pour les services publics et leurs clients de connaître les véritables règles du jeu.

Conclusions

Dans l’ensemble, l’objectif du processus administratif des OCTE demeure de s’assurer de l’équilibre entre les intérêts des clients et ceux des services publics qui les desservent et qui détiennent le monopole et de faire en sorte que ces services soient exploités de manière compatible avec l’intérêt public. La balance d’intérêt n’est jamais facile, et à mieux rendre le processus est un aspect continuelle. Cependant, le Canada dispose d’un réseau bien développé d’organismes, de commissions et de tribunaux règlementant le secteur de l’énergie composés de personnes de marque ayant beaucoup d’expérience dans le domaine du service public et qui s’engagent à bien exécuter leur travail.

Pour obtenir plus d’information sur le gaz naturel et l’industrie canadienne de distribution de gaz naturel, visitez le www.cga.ca.

Le texte ci-dessus a été développé par et reproduit avec la permission de l’Association canadienne du gaz (ACG). L’ACG est le porte-parole de l’industrie de la distribution du gaz naturel au Canada et ses membres sont des distributeurs locaux, des transporteurs, des fabricants d’équipement et des fournisseurs.

Télécharger Réglementation de l’énergie : Relation avec le consommateur.

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